Журнал «Финконтроль» № 1 2023 года. Спасение надо искать в качестве

В Счетной палате РФ обсудили приоритеты регионального развития и особенности аудита в условиях сегодняшней действительности. Этот разговор состоялся на совместном совещании Совета Федерации, Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов регионов.

КСО как консультативный центр

Одной из основных задач ближайшей перспективы заместитель председателя Совета Федерации Николай Андреевич Журавлев обозначил эффективную реализацию в регионах инвестиционных проектов, в том числе с помощью инструментов инфраструктурного меню. Совет Федерации постоянно наблюдает за освоением средств, предоставляемых субъектам РФ в рамках этих механизмов. И участие контрольно-счетных органов регионов в таком надзоре очень важно, как и в мониторинге реализации госпрограмм, нацпроектов, анализе актуальности мероприятий, их востребованности, своевременности освоения денежных средств.

Сенатор отметил, что задача контрольно-счетных органов не только заниматься проверками, но и быть своего рода аналитическими центрами в регионах. «Важно вести разъяснительную работу на местах. Мы всегда просим сенаторов заниматься этой работой и считаем, что консультативную функцию должны и могут выполнять контрольно-счетные органы. Яркий пример — дополнительные меры поддержки участников специальной военной операции и их семей, которые вводят регионы и муниципалитеты. Обычно Бюджетный кодекс запрещает дополнительные расходы, обязательства тем публично-правовым образованиям, у которых доля трансфертов из вышестоящих бюджетов более 20 процентов общего объема доходов. Мы оперативно приостановили эти ограничения. О таких нюансах бюджетного процесса необходимо говорить на местах, чтобы регионы и муниципалитеты своевременно пользовались возможностями, которые дает им федеральный центр», — подчеркнул сенатор.

Вопросы регионального развития

Аудитор Счетной палаты РФ Дмитрий Александрович Зайцев сказал, что, несмотря на резкое изменение внешних условий, российская экономика показала достаточную степень устойчивости и адаптации к новым реалиям.

Снижение ВВП по итогам года составит только 2,5%, тогда как в марте России предрекали падение на 20%. За десять месяцев текущего года прирост промышленного производства составил 0,1%. Положительная динамика наблюдалась в 40 субъектах РФ, причем в семи темпы роста промышленного производства составляли свыше 10%. Инвестиции в основной капитал по итогам девяти месяцев в целом по России выросли на 5,9%. Диапазон динамики инвестиций в основной капитал по регионам довольно широк: от снижения почти в два раза до роста более чем в два раза. Рост инвестиций отмечается в 53 регионах России.

Вопросы регионального развития в нынешних условиях приобретают особую важность. Самый востребованный инструмент федеральной поддержки субъектов РФ — инфраструктурный бюджетный кредит. Объем инфраструктурных бюджетных кредитов в период 2021–2025 годов составит около триллиона рублей. Поэтому, по мнению аудитора, целесообразно обеспечить взаимоувязку и синхронизацию инфраструктурных проектов на региональном уровне с целью осуществления комплексного территориального инфраструктурного развития. В условиях санкционных ограничений для регионов актуальна задача по реализации эффективных антикризисных мер, в том числе развитию современных конкурентоспособных производств. Господдержка предприятий в части стимулирования, создания, развития импортозамещающих производств осуществляется в основном в форме предоставления налоговых льгот, субсидий, грантов, льготных займов, снижения арендной платы. «Проведение мероприятий по вопросам оценки эффективности антикризисных мер, на наш взгляд, актуально и для контрольно-счетных органов регионов. Счетная палата со своей стороны готова к сотрудничеству в данном направлении», — подчеркнул Дмитрий Александрович. Вопросы определения наиболее важных направлений развития регионов и концентрации бюджетных ресурсов должны находиться в зоне особого внимания Счетной палаты и контрольно-счетных органов. Необходимо не только контролировать расходование бюджетных средств, но и разработать соответствующую систему мониторинга их использования. Задачу усложняет значительная дифференциация регионов.

Новые требования к государственному управлению сформировали новые ожидания и от работы государственных аудиторов. В ноябре этого года Счетная палата подписала соглашение о взаимодействии с Финансовым университетом при Правительстве РФ. Будет организована базовая кафедра «Счетная палата РФ. Государственный аудит», одним из направлений работы которой станет профессиональное развитие сотрудников контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований. В рамках базовой кафедры планируется создание Центра профессиональных компетенций. Процесс будет запущен уже с нового года.

Счетная палата активно взаимодействует с контрольно-счетными органами регионов и по вопросам анализа достижения субъектами РФ показателей целей устойчивого развития. В соответствии с предложениями Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам СП проводит экспертно-аналитическое мероприятие «Анализ достижения субъектами РФ показателей целей устойчивого развития при реализации документов стратегического планирования». Параллельно в нем участвуют 11 региональных контрольно-счетных органов. «Мы рассмотрели эту задачу с учетом событий 2022 года. Под устойчивым развитием мы понимаем не только внедрение принципов повестки ООН до 2030 года, но и сопротивляемость нашей экономической системы внешним стресс-факторам. Поэтому к нашему анализу мы присоединили анализ стратегических документов: Стратегии национальной безопасности и указа Президента РФ № 474 «О национальных целях развития». «В ходе анализа мы отметили, что степень погруженности положений Стратегии национальной безопасности в региональные стратегии в разных субъектах отличается. Доля задач Стратегии национальной безопасности, которые погружены в региональные стратегии, составляет от 14 до 63 процентов», — сказал аудитор.

Положения указа № 474 отражены в большинстве рассмотренных Счетной палатой региональных стратегий. При этом есть случаи, когда по некоторым национальным целям в региональных стратегиях нет декомпозиции до уровня показателей или, например, целевые значения показателей не установлены.

Счетная палата проанализировала систему мониторинга, а также динамику показателей ЦУР на региональном уровне. При этом динамика по показателям ЦУР анализировалась в сравнении с динамикой по показателям указа Президента РФ от 4 февраля 2021 года № 68 об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

СП РФ также констатировала низкий уровень осведомленности населения о ЦУР и невысокий уровень восприятия ЦУР региональными властями, бизнесом и экспертным сообществом. Кроме того, повестка ООН до 2030 года не покрывает все цели развития нашей страны. В ней отсутствуют цели, задачи и показатели, направленные на защиту культурных и духовно-нравственных ценностей, а это приоритеты, которые есть в наших стратегических документах.

Вывод СП РФ: формирование дополнительной надстройки в виде ЦУР в рамках системы стратегического планирования на региональном уровне нецелесообразно. Однако исполнительной власти в регионе полезно использовать показатели целей устойчивого развития в качестве дополнительного инструмента мониторинга развития региона.

«Тема эффективности использования ресурсов в условиях внешних ограничений сейчас выступает на первый план. Как писал русский философ Иван Ильин, „на протяжении веков вся беда наша, вся опасность наша состояла в том, что судьба навязывала нам неисчерпаемое изобилие. Все основные затруднения судьбы России были от объема и количества. Спасение надо искать в качестве“» — таким напутствием закончил свое выступление аудитор.

Проблемы регионов

В защиту детей-сирот

Председатель Контрольно-счетной палаты Тверской области Татьяна Владимировна Ипатова рассказала, как решают регионы проблему нехватки средств для обеспечения жильем детей-сирот и какие легитимные инструменты требуются для более эффективного решения.

Доля софинансирования федерального бюджета составляет всего порядка 20%. Поэтому субъекты РФ изыскивали и изыскивают свои механизмы решения этой проблемы. Уже более 30 из них приняли законы, которые предусматривают предоставление детям из числа детей-сирот, достигших 23 лет, жилищных сертификатов. Но федеральный закон регламентирует только предоставление жилого помещения по договору найма и других механизмов не предлагает. Следовательно, субъекты, которые используют другие способы, имеют определенные риски. Направляемые на обеспечение жилищных сертификатов деньги федеральный уровень не учитывает в объемах регионального софинансирования мероприятий этого направления. Поэтому председатель КСП Тверской области предложила ввести в федеральный закон государственные жилищные сертификаты как альтернативный механизм обеспечения жильем детей-сирот.

Собственно, 19 декабря соответствующий законопроект был внесен в Государственную думу Правительством РФ. Причем делается это уже не в первый раз. Госдума уже рассматривала аналогичные законопроекты, но ни один из них до настоящего времени не был принят.

За зарплатой в Москву

Также, по словам Татьяны Владимировны, серьезный вызов для социальной сферы, экономики — нехватка кадров. Особенно это ощутимо для близко расположенной к Москве Тверской области. Зарплата тверских врача, учителя, медицинской сестры и даже строителя в 1,5–2 раза ниже, чем у московских коллег. До столицы — полтора часа на электричке, и региональные кадры уезжают в Москву. В связи с чем предлагаем вернуться к вопросу обязательного распределения студентов вузов и колледжей, которые обучались за счет средств бюджета. Есть мнение, что обязательное распределение выпускников вузов ограничивает право на свободный труд. «Но ведь существует целевой заказ. Если предприятие оплачивает учебу студента, то он обязан отработать на этом предприятии определенный срок либо возвратить ему деньги. Почему государство, обучая за бюджетные средства студентов, не может заключить социальный контракт с абитуриентом на его обучение и требовать, чтобы он после этого отработал для государства там, где это необходимо? Должен быть государственный подход к проведению кадровой политики», — считает председатель КСП Тверской области.

Цифровизация и декомпозиция

Председатель Счетной палаты Самарской области Елена Викторовна Дуброва остановилась на проблеме цифровизации контрольно-счетных органов. Основной задачей внешнего финансового контроля является проверка законности и эффективности расходования бюджетных средств, поэтому значительная часть полномочий КСО реализуется посредством аудита бюджета. Это экспертиза проекта бюджета, внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета и прочие направления.

Несмотря на то что в рамках реализации своих полномочий КСО активно взаимодействует с финансовыми органами, возможность работы с ними в интегрированном цифровом пространстве для оперативного обмена информацией в настоящее время отсутствует. Основная масса КСО не имеет собственных информационных систем, на основе которых возможно было бы организовать такое взаимодействие.

Для оптимизации совместной работы и приведения ее в цифровой формат каждому КСО необходима информационная система, которая обладала бы возможностями обработки и хранения больших массивов данных, их анализа и сопоставления, формирования отчетности. При этом программный продукт должен быть интегрирован с системами финансовых органов.

В текущем году результаты работы информационно-аналитической комиссии Совета региональных КСО при Счетной палате РФ показали, что из 85 контрольно-счетных органов субъектов собственные информационные системы есть лишь в 22, что составляет всего лишь 26%. И даже в этих 22 КСО нет единого подхода к разработке программных продуктов. Системы очень разные, каждый КСО формирует свою систему с учетом собственного опыта, потребности, имеющихся задач, финансовых и иных ресурсов.

«Комиссия подготовила предложения для КСО, у которых на сегодняшний день нет своей системы, а также сборник лучших практик. То есть каждый контрольно-счетный орган может выбрать шаблон уже готовой информационной системы и потенциального исполнителя», — рассказала Елена Викторовна.

Развитие информационной инфраструктуры актуально и для проведения мониторинга реализации национальных проектов. Каждый регион сталкивается с проблемой недостижения каких-либо показателей и результатов региональных составляющих национальных проектов. Поэтому задача КСО — не только своевременно выявить, но и спрогнозировать и предупредить данный риск.

В этом году Счетная палата Самарской области изменила подход к проведению мониторинга реализации нацпроектов, дополнив стандартный анализ кассового исполнения еще одним инструментом. Это оценка установленных исполнительной властью рисков и выявление потенциальных рисков в реализации национальных проектов, в том числе через призму декомпозиции показателей на уровень муниципальных образований. Практика показывает, что своевременное выявление рисков недостижения плановых значений показателей и результатов нацпроектов, доведение информации до руководства региона и непосредственных исполнителей позволяет оперативно решать отдельные проблемные вопросы и принимать необходимые меры для достижения установленных значений.

Успешная реализация национальных проектов невозможна без активного участия в этой работе муниципальных органов власти, которые, к сожалению, не всегда могут повлиять на достижение декомпозитного показателя. Поэтому в целях повышения эффективности участия муниципальных образований в реализации региональных составляющих национальных проектов Счетная палата Самарской области активно работает с региональными и ведомственными проектными офисами по рассмотрению проблемных вопросов и поиску совместных решений. В частности, может быть сделана корректировка действующих методик декомпозиции значений показателей с учетом полномочий органов местного самоуправления.

Пример

Выполнение декомпозитного показателя количества погибших в ДТП на 100 тысяч человек населения в рамках регионального проекта «Безопасность дорожного движения» для муниципалитетов является затруднительным. Это происходит в силу того, что ДТП с погибшими в основном происходят на проходящих через муниципальное образование трассах федерального и регионального значения. Обеспечение безопасности дорожного движения в данном случае в соответствии со 131-ФЗ не относится к вопросу местного значения. По результатам мониторинга Счетная палата Самарской области внесла предложение региональному проектному офису — рассмотреть возможность изменения методики определения значения декомпозитного муниципального показателя. В частности, рекомендовано учитывать количество погибших в результате ДТП только на автомобильных дорогах местного значения. В настоящее время предложение рассматривается на уровне Правительства Самарской области.

Цели и задачи КСО

Ценность встреч парламентариев и внешних контролеров федерального и регионального уровней как раз и состоит в том, что представители КСО могут донести до законодателя свое представление о качестве управления общественными финансами. И в этом одна из основных задач региональных контрольно-счетных органов — совместно создавать общую картину формирования бюджетов и их освоения, подчеркнула аудитор Счетной палаты Светлана Юрьевна Орлова в своем выступлении. Кроме того, она нацелила региональных контролеров делать больший акцент на предупредительную работу.

Если какое-то нарушение становится системным, надо анализировать, почему оно из года в год повторяется. Например, к системной можно отнести проблему незавершенного строительства. Значительное количество объектов вводится в эксплуатацию несвоевременно. Как отметила Светлана Юрьевна, в подавляющем большинстве случаев незавершенка связана с проблемами при осуществлении закупок конкурентным способом. Не так давно причина была в несвоевременном финансировании из федерального бюджета, но сейчас бюджетные ассигнования доводятся до регионов в самом начале года. И можно сразу проводить конкурсы или аукционы и приступать к строительству. Однако определение подрядчика может быть признано несостоявшимся и со второго, и с третьего раза. Причина — как в некачественной конкурсной документации (из-за отсутствия квалифицированных специалистов и средств на ее формирование), так и из-за недобросовестных участников. Это первый негативный фактор. Второй — в регионе, как правило, не имеют достаточной информации о компании, которая выиграла конкурс. И часто бывает, что эта компания участвовала в конкурсных процедурах ради того, чтобы выиграть, при этом не собиралась сама строить этот объект. После победы такая компания начинает активно искать субподрядчиков на территории региона, так как зачастую может находиться в другом субъекте РФ и не планирует даже приезжать в тот регион, в котором участвует в конкурсных процедурах. Такая ситуация усугубляется еще и тем, что такие недобросовестные компании побеждают в конкурсе за счет существенного демпинга по цене контракта. В итоге найти субподрядчика становится еще сложнее, а чтобы уже субподрядчику получить хотя бы небольшую прибыль, ему приходится существенно экономить на заработной плате рабочих и материалах. Это приводит к низкому качеству строительства, что в свою очередь может привести к появлению объектов незавершенного строительства. «При этом ответственность за такие действия не предусмотрена. Поэтому мы хотим услышать предложения от контрольно-счетных органов регионов по изменению этой ситуации», — обратилась Светлана Юрьевна к коллегам.